Костадиновски: Интерпретативните одлуки како нов јазик на дијалог меѓу судот и законодавецот

Претседателот на Уставниот суд, д-р Дарко Костадиновски, и судијката проф. д-р Ана Павловска-Данева беа говорници на 91. средба на правниците, во организација на Здружението на правниците на Република Северна Македонија, која се одржува од 23 до 25 април 2026 година во Охрид – се наведува во соопштението од Уставниот суд, што МИА го пренесува интегрално.

Костадиновски и Павловска-Данева се обратија на сесијата одржана на 23 април со излагање на темата: „Интерпретативните одлуки како новина во македонското уставно судство“.

На средбата учествуваа правни експерти, судии, професори и претставници на институции, кои дискутираа за актуелни правни прашања и предизвици.

Во продолжение, целосниот говор на претседателот Костадиновски:         

„Уставот е она што судиите велат дека е“. Charles Evans Hughes

ИНТЕРПРЕТАТИВНИТЕ ОДЛУКИ КАКО НОВИНА ВО МАКЕДОНСКОТО УСТАВНО СУДСТВО

Уставниот суд претставува sui generis орган во нашиот уставен поредок, пред сè поради тоа што неговото функционирање не е уредено со посебен закон. Со тоа, тој останува единствен орган во Републиката кој својата организација и работа ја темели непосредно на Уставот и на сопствениот Aкт. Оваа специфичност отвора простор за саморегулација, но истовремено наметнува и одговорност – да се постават јасни граници на уставно-судското дејствување.

Отсуството на законска дооперационализација не е само недостаток, туку и предизвик што бара активен одговор. Уставот не е музејски експонат, туку документ кој мора да живее и да дише заедно со народот. Во такви услови, Уставниот суд не може да остане пасивен толкувач. Тој мора да биде институција која го разбира Уставот како жив систем на вредности, кој се применува во реални, често комплексни општествени околности.

Можноста за саморегулација ни отвори две насоки. Прво, на експлицитен начин самите да ја прошируваме сопствената надлежност.  Што се случи изминатите две години? Со Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024), воведовме две значајни новини, и тоа: интерпретативните одлуки и посебните извештаи за состојбата на уставноста и законитоста во уставниот поредок. 

Но, не застанавме тука. Како резултат на судскиот активизам и толкување, особено на темелните вредности, надлежноста на Судот ја проширивме и на имплицитен начин. Попрецизно, во изминатиот период Судот ја продлабочи својата уставно-судска анализа – не само во однос на материјалната уставност на законите, туку и во однос на нивната формална уставност. Судот почна да ја оценува легитимната цел на законодавецот, општествената оправданост и пропорционалноста на законските решенија, во остварување на уставноста. 

Второ, Судот започна да одлучува и за судир на закони, односно за т.н.колизија на законите, како во хоризонтална, така и во вертикална смисла. За ваквото негово постапување, Судот нема експлицитна надлежност. Но, толкувајќи го владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, во ситуации кога постои судир на законски норми што може да доведе до арбитрарност во нивната примена (тој што треба да примени, бира кое законско решение ќе го примени), Судот утврдува дека тоа значи повреда на правната сигурност и правната предвидливост, а со тоа и повреда и на владеењето на правото. Ова претставува значајна имплицитна надлежност на Уставниот суд.

Следно, Судот е сѐ поблиску до активирање на т.н.мртва норма од Актот (член 88), која се однесува на утврдувањето на начинот на извршување на неговите одлуки. Во таа насока, Судот се повеќе размислува за донесување мериторни одлуки со одложено правно дејство, односно одлуки за укинување или поништување со одложено стапување во сила. За вакво решение, јас лично сум размислувал за член 218 став 1 од Законот за извршување за кој Судот поведе постапка за оценување на неговата уставност.

Ова се значајни новини во уставното судство и овој пристап, за мене лично, не претставува проширување на надлежностите, туку нивно суштинско исполнување, односно судски активизам.

Но, ваквиот развој неизбежно отвора и потешки прашања. Кога Уставот се толкува динамично, кога се применува во светло на променливи општествени околности, тогаш улогата на уставниот судија станува посложена, но и поодговорна. Во таа улога, не постои однапред даден одговор дали Уставот треба да се чита широко или рестриктивно. Тоа е одлука која мора да произлезе од свеста за тежината на уставната функција.

Сега, дозволете да се осврнам на новините кои веќе се нормирани во новиот Акт на Судот. Една од новините во Судот – воведувањето на интерпретативните одлуки не е случајна, ниту пак претставува отстапување од уставната позиција на Судот. Напротив, тие се резултат на потребата да се обезбеди ефективна заштита на уставноста, без да се наруши стабилноста на правниот поредок. Со интерпретативните одлуки, Судот не се ограничува само на укинување или поништување на неуставни норми. Наместо тоа, тој ја поставува нормата во уставно прифатливи рамки и му остава на Законодавецот можност за корекција. На тој начин се избегнува создавање на правни празнини кои би можеле директно да ги загрозат правата и слободите на граѓаните.  Овој модел воспоставува специфичен однос меѓу Судот и Законодавецот – однос кој не се темели на супериорност, туку на уставен дијалог. Судот укажува, законодавецот постапува, а правниот поредок се стабилизира без потреси.

Но, истовремено, мора да се биде свесен дека овој инструмент содржи и елемент на одговорност. Доколку Законодавецот не постапи во утврдениот рок или не ги почитува правните позиции на Судот, тогаш Судот ќе ја активира својата класична уставна функција – поништување или укинување на неуставната норма. Во тој случај, одговорноста за последиците повеќе не е на Судот.

Покрај интерпретативните одлуки, втора новина, нормирана со Актот на Судот со член 13 претставуваат посебните извештаи за уставно-судската практика. Со нив, Судот не одлучува за поединечен случај, туку укажува на пошироки системски слабости и потребата од нивно надминување. Овие извештаи претставуваат форма на институционален дијалог. Тие не се наметнуваат, туку упатуваат. Не санкционираат, туку предупредуваат. Но, нивната тежина произлегува од уставната позиција на Судот како гарант на уставноста.

И токму тука се наоѓа суштината на современото уставно судство. Судот повеќе не е само негативен законодавец. Тој е и толкувач, и коректор, и насочувач на правниот поредок, го обликува и дизајнира истиот.

Сепак, оваа еволуција мора да има свои граници.

Во услови на широка саморегулација и развој на имплицитни надлежности, секогаш постои ризик од преминување во судократија – состојба во која Судот би ја презел улогата на Законодавецот. Таквиот развој не би значел зајакнување на уставноста, туку нејзино нарушување. Затоа, клучниот предизвик не е дали Судот треба да биде активен, туку до каде може да оди неговата активност. Балансот меѓу заштитата на Уставот и почитувањето на демократскиот легитимитет на законодавецот е суштината на уставното судство. Без тој баланс, ниту една институција не може да ја задржи својата уставна улога. Ова драматично ја зголемува одговорноста на уставните судии. Затоа тие не робуваат на класичниот судски менталитет на редовните судии.

Оттука, се наметнува и потребата од појасно уредување на положбата и функционирањето на Уставниот суд. Воспоставувањето на законска рамка, со соодветно уставно мнозинство, не би значело ограничување на Судот, туку зајакнување на неговата легитимност и правна сигурност.

На крајот, останува едноставна, но суштинска констатација: Уставниот суд повеќе не е институција која само го чува правниот поредок, туку  институција која го одржува, но и го обликува и дизајнира. И токму во таа улога, секоја негова одлука мора да биде насочена кон едно: зачувување на уставноста, правната сигурност и довербата на граѓаните во правото.

Во суштина со овие значајни новини, како со експлицитните, така и со имплицитните, Уставниот суд ги следи современите тенденции во европскиот неоконституционализам. Тие, наједноставно кажано, значат напуштање на строгиот формализам, односно напуштање на ригидниот келзенов концепт на негативен законодавец и создавање на нов концепт по кој, како што веќе во неколку наврати кажав, избледуваат линиите меѓу негативниот и позитивниот законодавец. На секој еден правник му е јасно дека со претходноспоменатите новини, Уставниот суд активно се вклучува во обликување и дизајнирање на правниот поредок, секако во рамките на Уставот.

Заеднички именител на експлицитните и имплицитните новини, а како крајна цел, секако е поврзано со независноста и самостојноста на Уставниот суд. Добро е што Судот се избори за својата административна и буџетска независност, иако се соочуваме со проблеми во примената, особено во однос на втората. Во контекст на ова ќе се повикам на една констатација на шестиот Конгрес на Светската конференција за уставна правда. Во Мадридската декларација беше констатирано дека уставната правда може да ја исполнува својата улога само кога автономијата и независноста на уставните судови се целосно загарантирани. Ваквата независност не е цел сама по себе, туку неопходен услов за обезбедување на супрематијата на Уставот, ефикасна заштита на основните права и осигурување на балансот меѓу властите во држава која се раководи од принципите на владеење на правото. 

Причината за тоа е едноставна, но суштинска: судската независност претставува човеково право, неразделно поврзана со правото на поединецот на пристап до правда, на фер и правично судење, на еднаква правна заштита, што е констатирано и во Декларацијата усвоена на деветтиот состанок на високо ниво во Каиро со судии-претседавачи и претседатели на врховни и уставни судови и на уставни совети.

Ова беше еден вовед за да може подобро да се разбере од каде произлегуваат двете новини за коишто сакам денес да зборувам.

I. ПРВАТА НОВИНА – ИНТЕРПРЕТАТИВНИТЕ ОДЛУКИ

Првата новина се однесува на воведувањето на т.н. интерпретативни одлуки, како посебен инструмент на уставно-судска контрола. Овој инструмент овозможува Судот, наместо веднаш да укине или поништи одреден пропис, да утврди сомнеж за неговата неуставност и да му даде рок на неговиот донесувач да го усогласи со Уставот.  Со тоа, Судот создава една специфична правна состојба – привремена уставност. Суштината на оваа новина не е во проширување на моќта на Судот, туку во надминување на една практична и сериозна слабост на класичниот модел.

Имено, во бројни случаи, непосредното укинување на законска норма не доведува до воспоставување на уставност, туку до создавање правен вакум. Таквиот вакум може да има сериозни последици: да ја наруши правната сигурност, да го отежни остварувањето на правата, па дури и да загрози пошироки јавни интереси Затоа, интерпретативната одлука претставува обид да се воспостави баланс помеѓу: уставноста,  демократскиот легитимитет на законодавецот и стабилноста на правниот поредок

Овој модел има и јасна структура: Прво, Судот утврдува сомнеж за неуставност и ги изразува своите правни позиции. Второ, му дава рок на законодавецот – најмногу шест месеци – да изврши усогласување. Трето, доколку тоа не се случи, Судот преминува кон класична репресивна одлука.

Оттука, овие одлуки имаат двојна природа: превентивна, бидејќи овозможуваат самокорекција, репресивна, бидејќи содржат јасна последица ако тоа не се случи. Овој инструмент не е непознат во европската пракса. Напротив, тој се применува во повеќе држави токму поради неговата способност да создаде уставен дијалог наместо институционален судир. Она што е особено важно е дека интерпретативните одлуки не ја заменуваат волјата на законодавецот, туку ја насочуваат, ја обликуваат на начин што не создаваат ново право туку го дефинираат неговото уставно дозволено значење.

II. ВТОРАТА НОВИНА – ПОСЕБНИТЕ ИЗВЕШТАИ ЗА УСТАВНОСТА

Втората значајна новина е воведувањето на можноста Судот да врши следење на остварувањето на уставноста, законитоста и слободите и правата и по свое наоѓање да усвои посебен извештај во кој ќе укаже на потребата за преземање мерки за нивно остварување и заштита и ќе го достави до надлежниот орган, утврдена со член 13 од Актот на Судот. На овој начин, Судот не реагира само по иницијатива, туку преку својата работа станува активен набљудувач на уставниот поредок. Овие извештаи имаат поинаква природа од одлуките: тие не се репресивни, туку имаат укажувачки карактер – укажуваат на проблеми и предлагаат мерки за нивно надминување На тој начин, Судот не интервенира преку укинување, туку преку уставен сигнал. Оваа новина има особено значење затоа што овозможува рано детектирање на системски слабости, спречување на идни неуставности и развој на уставна култура. Првиот ваков Извештај беше усвоен од Уставниот суд, и се однесува на толкувањето на членот 52 став 2 од Уставот, којшто се однесува на институтот vacatio legis. Во заклучокот од тој посебен извештај е наведено: “… Уставниот суд, согласно со член 13 од Актот и воспоставената судска практика заклучува дека постои потреба за усвојување извештај со цел да им се укаже на надлежните органи во државата дека формалниот аспект на прописите е од иста важност како и материјалниот дел, и при нивното постапување потребно е да ја почитуваат обврската што произлегува од Уставот којашто се однесува на рокот за објавување на законите и другите прописи во „Службен весник на Република Северна Македонија“”. Во меѓувреме, усвоен е уште еден во однос на прашањето за влегувањето во сила на законите согласно со член 52 став 3 од Уставот. Овие извештаи служат како водич за позитивниот законодавец за тоа како треба и како е “пожелно” да постапи, со што повторно се отвора простор Уставниот суд индиректно преку форма на институционален дијалог и соработка (не репресивно) да интервенира во областа на дејствување на позитивниот законодавец. Така Уставниот суд придонесува за почитување и зајакнување на уставноста, без да дејствува како негативен законодавец.

III. ОДНОСОТ МЕЃУ СУДОТ И СОБРАНИЕТО

„Законодавецот е врзан со Уставот, уставниот суд е врзан со своето толкување на Уставот.“ Hans Kelsen

Овие две новини неизбежно го отвораат прашањето за односот помеѓу Уставниот суд како „негативен законодавец“ и Собранието како „позитивен законодавец“. Во современиот уставен систем, овој однос не е однос на надреденост, туку на взаемна соработка. Судот не ја презема улогата на законодавецот, но влијае врз неговото дејствување, поставува стандарди и дефинира уставни граници.  Ова влијание може да биде директно – преку укинување или поништување, индиректно – преку извештаи или комбинирано – како кај интерпретативните одлуки. Токму интерпретативните одлуки се најелегантниот модел, бидејќи избегнуваат институционален конфликт, овозможуваат дијалог и ја намалуваат правната несигурност.

Природно е дека во вакви нови околности ќе се јавува тензија помеѓу законодавецот и Уставниот суд. Впрочем, бевме сведоци на размената на остра реторика од двете страни, што е сосема очекувано поради фактот што во подолг временски период Уставниот суд бил пасивен или премногу кооперативен и на тој начин му овозможил на Законодавецот една уставна комоција. Секако, на Законодавецот ќе му треба време да се прилагоди на новонастанатите околности, односно на промените на Уставниот суд. Повеќе пати сум апелирал Законодавецот на нашите одлуки да гледа пријателски, како чин на подадена рака. Секако, времето ќе покаже и очекувам Законодавецот да се аклиматизира на новата состојба. Го чувствува притисокот од промените во Уставниот суд, но, ќе се навикне.

IV. УСТАВНО-СУДСКИ АКТИВИЗАМ И НЕГОВИТЕ ГРАНИЦИ

Овие новини се резултат на она што во теоријата се означува како уставно-судски активизам. Но, тука мора да се направи јасна дистинкција. Активизмот не значи произволност. Тој произлегува од потребата за ефективна заштита на Уставот, динамичното толкување на уставните норми и прилагодувањето на правото кон општествените промени. Во таа смисла, Уставот не е статичен текст, туку жив систем кој бара континуирано толкување. Но, истовремено, секое проширување на надлежностите носи и ризик: да се наруши рамнотежата помеѓу институциите. Затоа, овие механизми мора да се применуваат внимателно, аргументирано и со јасна свест за нивните граници. 

Кога претходно кажав дека со овие новини драматично се зголемува одговорноста на уставните судии, дозволете ми да се повикам на неколку суштински својства коишто треба да ги поседува независниот судија. Тука, ќе се повикам на зборовите на мојот драг пријател и кардаш Кадир Озкаја, претседател на Уставниот суд на Турција „Вагата на правдата се наоѓа во рацете на судиите. Тоа е најчувствителната вага на светот. За да се држи правилно, не е доволно само познавање на правото, туку потребни се изострено чувство на совест и висок морален интегритет. Оттука, судиите, пред сѐ, мора да поседуваат совест, да го почитуваат законот и да постапуваат чесно. Покрај овие три темелни доблести, тие треба да негуваат скромен и мирен карактер, бидејќи јасно е дека вагата на оној што е арогантен или избувлив не може правилно да мери. Судиите мора секогаш да постапуваат со искреност и личен интегритет, да се водат според здравата совест, да бидат пример за другите. Совеста ја дефинирам како внатрешно својство на човекот, како внатрешно чувство што му овозможува да разликува што е правилно од она што е погрешно. Иако апстрактен, тоа е универзално признаен поим. Според моето гледиште, совеста не лаже. Таа ниту советува, ниту наложува неправилно постапување. Совеста секогаш е насочена кон вистината. Постои силна заемна поврзаност меѓу поседувањето совест и независноста и непристрасноста. Нашиот судиски капацитет се обликува преку разумот, знаењето, етиката и совеста, а тоа се елементите што се тесно испреплетени со носењето правични одлуки.“

V. ЗАКЛУЧОК

Сите овие новини претставуваат нов модел на уставно-судско дејствување, нов начин на комуникација со Законодавецот и нова фаза во развојот на уставното судство. Нивната суштина, и покрај тоа што предвидуваат и „мека ревизија“ на Уставот,  е во насока на заштитата на Уставот без да се наруши правниот поредок. Да се коригира Законодавецот, без да се замени неговата улога. Да се обезбеди уставност, без да се создаде правна несигурност. Во крајна линија, овие инструменти имаат една цел – да изградат уставен поредок заснован на дијалог, одговорност и почитување на Уставот. И без никаква дилема, овие новини нѐ водат кон повисока уставна култура.

април 24, 2026